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PNRR e Comuni: modelli di governance e attuazione dei progetti

PNRR e Comuni: modelli di governance e attuazione dei progetti

Vista la situazione politico economica in cui siamo, l’editoriale di questo mese ho pensato di dedicarlo al Piano Nazionale di ripresa e resilienza. AUDIS ha investito molto sulla definizione di modelli di approccio innovativi finalizzati alla trasformazione delle città e quindi al miglioramento di tutti quegli aspetti che sono riconducibili alla sostenibilità. Per questo mi sembrava opportuno capire come il programma di investimenti più importante della storia repubblicana impattasse sulle linee di sviluppo che AUDIS ha identificato e che persegue con le attività di ricerca, formazione e sperimentazione.

La struttura gerarchica del PNRR fatta per assi, missioni, componenti e linee di progetto rende in realtà molto complicata la lettura e l’incrocio di piani e progettualità strategiche e operative già in essere ai vari livelli di governo. Essa costringe infatti ad un innaturale sforzo di interpretazione e di valutazione volto a ricondurre le iniziative in corso e quelle in previsione agli obiettivi generali del Piano. Per le nuove iniziative, invece, non cambierebbe nulla. Semplicemente l’attivazione di nuove linee di finanziamento per realizzazioni compatibili con gli obiettivi generali del piano, ciascuna delle quali con una dotazione preassegnata di risorse. Come è sempre stato.

Una impostazione che, in realtà, sembra lasciare poco spazio a quella innovazione di metodo, quel “cambio di paradigma”, quel “ripartire dai territori” e dalle loro istituzioni a cui un po’ apoditticamente si fa riferimento nel discorso pubblico in quello che sempre più appare come uno sterile esercizio retorico.

Se volessimo attenerci a questa impostazione, un paese preparato almeno in teoria potrebbe non avere problemi. A ciascun asse, ciascuna missione, componente o linea progettuale corrisponderebbe una competenza politica, amministrativa e tecnica che ne assicurerebbe l’attuazione.

Nessuno però si fida di questo. E, in effetti, questa filiera in Italia purtroppo è molto imperfetta.

Il fatto che agli elevati livelli di spesa pubblica e indebitamento non corrisponda un‘adeguata qualità di servizi e infrastrutture ne è la prova. La soluzione a cui tendenzialmente si guarda è quella della “semplificazione”, in particolare delle norme sugli appalti che vengono viste come il principale ostacolo a dei processi che, altrimenti, sarebbero lineari e fluidi.

Conformi a questa visione sono le tentazioni che abbiamo sentito nei mesi scorsi di ricorrere ai poteri speciali dei commissari. Tuttavia, benché si possa ipotizzare che tale strategia funzioni in situazioni emergenziali, non si può accettare che sia questa a guidare una riforma strutturale per il rilancio degli investimenti in infrastrutture e servizi sul territorio.  

Questo quadro lascia intravedere ancora una fiducia troppo scarsa nelle potenzialità generative dei territori, dei sindaci e delle amministrazioni locali la cui attivazione dovrebbe invece essere innescata, sostenuta e supportata con una consapevole e adeguata strategia attuativa del PNRR che, purtroppo, pare lontana dall’essere delineata in questo senso.

Le auspicate innovazioni di metodo non sembrano infatti trovare riscontro nel dibattito che, invece, si sta sviluppando secondo categorie tradizionali: dove facciamo atterrare i soldi? Chi sono i beneficiari? Come ripartire le risorse tra la spinta delle città metropolitane, più influenti, le città medie e le aree interne?

E ciò avviene, peraltro, in un clima di velato e inconfessabile scetticismo: per quale motivo un mondo che è abituato a produrre investimenti per un valore di circa 5-7 Miliardi di euro l’anno potrebbe oggi essere accreditato della capacità di farne quasi 10 volte tanto?

A nostro avviso è inutile recitare la parte degli ottimisti ad oltranza riponendo fiducia nel fatto che nell’emergenza si riveleranno le virtù nascoste degli italiani. Quindi non dobbiamo attardarci a rivendicare lobbisticamente l’attribuzione delle risorse, né chiedere norme speciali o deroghe per le realizzazioni.

Servirebbe piuttosto guardare pragmaticamente alla governance attuativa del piano e cominciare con l’osservare che è la spesa guidata dalla offerta - soldi dal centro (Europa, Stato, Regioni) verso i comuni - il primo problema.

Questa struttura, infatti, oltre al difetto di presupporre una lunga e tendenzialmente inefficiente filiera programmatoria - che attraversa tutto il sistema istituzionale dai ministeri in giù e richiede una miriade di atti complessi (leggi, decreti, procedure attuative) - al netto delle capacità amministrative per una efficiente gestione dei processi, determina logiche competitive per l’assegnazione delle risorse, sia in senso orizzontale (tra i territori), sia sulla linea verticale, tra questi e il centro di erogazione per far fronte agli adempimenti necessari a certificare la propria idoneità ad essere assegnatari.

Mentre è la logica cooperativa che dovrebbe presiedere le scelte di allocazione delle risorse che devono garantire una razionale distribuzione territoriale di infrastrutture e servizi.

È necessario quindi cambiare metodo e ripartire davvero dai territori per effettuare investimenti che, come i salmoni, risalgano la corrente della governance piramidale del piano - dalle linee progettuali, alle componenti, alle missioni fino ai tre grandi assi della digitalizzazione, della transizione ecologica e dell’inclusione sociale - per diventare, in una parola, “sostenibili”.

Ma come si fa dopo una lunga fase di sostanziale negazione dell’autonomia locale ad assicurarsi che le cose si faranno e si faranno bene?

Certo, non basterà la fiducia. E sicuramente sarà necessario ascoltare la voce dei territori, ma occorrerà soprattutto sviluppare una strumentazione che punti a innovare le funzioni del sistema a regime e modifichi questi processi nell’ordinarietà affinché, davvero, nulla sia più come prima!

In questo senso, sembra opportuno adottare e sostenere meccanismi che favoriscano le aggregazioni territoriali (inutilmente obbligatorie da anni) superando i bandi, che scatenano la lotta darwiniana per l’assegnazione delle risorse e che non tengono conto (perché non possono) delle specifiche necessità di territori diversificati. Sarà necessario sviluppare meccanismi che puntino a superare i protagonismi territoriali competitivi per premiare strategie territoriali cooperative.

Serviranno certo più competenze, ma non esperti per la predisposizione degli adempimenti necessari per concorrere a (e redistribuire) risorse date. Piuttosto, centri di competenza che assistano le amministrazioni locali nella analisi dei loro fabbisogni, nella verifica degli asset disponibili e nella costruzione di alleanze territoriali e strategie finanziarie che facciano leva sulle risorse pubbliche ma che, ove possibile, vi associno quelle private.

Bisognerà infatti favorire il più possibile le forme di partenariato pubblico privato. È chiaro, infatti, che senza capitali privati non si riuscirà ad ottenere l’impatto più che proporzionale della spesa pubblica sul PIL che serve per migliorare il rapporto col debito. Bisognerà però promuoverne un utilizzo più congruo rispetto alla loro natura: ribaltando la logica delle piccole operazioni fatte solo per sopperire alla mancanza di risorse proprie.

Questi elementi di riflessione possono costituire un’agenda per avviare attraverso il PNRR una nuova stagione di valorizzazione delle autonomie locali, una sorta di federalismo basato sulla qualità progettuale in base al quale i comuni, garantita la quota di perequazione, possano trattenere le risorse riscosse per sostenere processi di investimento locale.

Parallelamente, bisognerà costruire momenti sistematici di confronto con il mondo della finanza privata orientata all’impact investing e superare i vincoli formali e l’interpretazione burocratica dei principi contabili, che vedono un dualismo oppositivo tra spesa corrente e spesa in conto capitale, impedendo di percorrere soluzioni molto più convenienti e razionali.

Questo è il vero cambio di paradigma e l’innovazione nella cultura di governo del territorio che il PNRR potrebbe consentire, favorendo il passaggio da un approccio burocratico ad un approccio sistemico. Da una spesa pubblica a una spesa per pubblica utilità.

A supporto di questa impostazione, se da un lato può leggersi la necessità di un cambio di pelle ad esempio da parte del sistema associativo delle autonomie locali per andare oltre la lettura, l’analisi e l’interpretazione dei fenomeni nei rapporti tra centro e periferia e assumere responsabilità più stringenti nella elaborazione e nell’attuazione di policy, dall’altro invece conferma la linea che AUDIS ormai da tempo ha adottato di andare incontro alla sostenibilità tenendo soprattutto d’occhio la fattibilità, la concretezza dell’approccio.


27/01/2021 editoriale audis
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