L’intervento di Rosario Manzo (Agenzia del Demanio) sui temi centrali del seminario online “Politiche Urbane: eredità e (dis)continuità tra i Governi Draghi e Meloni” condotto da Audis il 15 novembre scorso

Lo scorso 15 novembre, l’Audis ha organizzato un primo seminario per esaminare gli elementi di continuità o di discontinuità in materia di politiche urbane tra il governo Draghi e quello appena avviato a guida Giorgia Meloni. 
Sono state lanciate alcune domande, alle quali non sembra possibile dare una risposta immediata, anche se è opportuno iniziare a ragionare sui documenti prodotti nel corso della XVIII Legislatura e sui primi atti e provvedimenti (o anche solo, indicazioni) del governo appena insediato. 

Tra i discussant chiamati a partecipare alla tavola rotonda online (che ringraziamo ancora per la partecipazione e il contributo portato alla discussione) doveva esserci anche Rosario Manzo -Agenzia del demanio- che purtroppo non ha potuto essere dei nostri, ma ci ha fatto pervenire queste sue riflessioni che volentieri pubblichiamo ad integrazione del dibattito. Cogliamo l’occasione per informarvi che tra qualche giorno pubblicheremo il report del seminario e ve ne daremo notizia.

di Rosario Manzo
Il banco di prova per una migliore definizione su cosa si voglia fare delle politiche urbane e, più in generale, delle questioni che riguardano il governo del territorio, l’ambiente, le opere pubbliche sarà possibile soltanto dopo  l’approvazione della prossima finanziaria e l’implementazione del PNRR nel 2023. 
In questa sede, quindi, proverò ad argomentare alcuni aspetti collegati alle domande poste nel seminario, con tutte le limitazioni e le incertezze dovute a quanto ho esposto in precedenza. 

La nuova legislatura raccoglierà il lascito del governo uscente o si muoverà diversamente?
Cosa è stato elaborato nel corso della precedente Legislatura? 

Data la necessaria sintesi, mi limito a riportare solo alcuni elementi significativi, rimandando alla lettura dei documenti citati per i necessari approfondimenti. 
Sul piano parlamentare, il dibattito si è incentrato sul DdL 1131 (e altri), «Misure per la rigenerazione urbana», quale sede per la definizione di una legislazione organica per gli interventi a contrasto del degrado urbanistico e sociale. 
Sul piano governativo, il MIMS ha pubblicato, due giorni prima del giuramento del governo Meloni, tre documenti di indubbio interesse. Il primo è l’Agenda urbana del MIMS (una sorta di resoconto di fine mandato e una sinossi delle misure del PNRR che possono essere utilizzate per sviluppare direttamente o indirettamente politiche urbane); il secondo documento è la bozza di DdL sui «Principi fondamentali e norme generali in materia di governo del territorio», elaborata dalla Commissione coordinata dal Cons. Greco e il terzo una bozza di DdL di modifica del TU Edilizia. 
Elaborati sicuramente interessanti, giunti, però, troppo tardi per poter sperare in un percorso di successiva discussione e sviluppo. In particolare, il DdL “Greco”, ben impostato e sufficientemente completo dei diversi aspetti che compongono la materia del governo del territorio - per come è stata configurata, anche dal lungo processo di definizione tramite contenziosi costituzionali - dovrebbe essere approfondito su due temi rilevanti: 
- la rigenerazione urbana, sia in termini definitori che nei contenuti sia per un necessario coordinamento con la bozza del DdL 1131; 
- le dotazioni territoriali, la cui presenza e funzionalità concreta contribuiscono alla qualità abitativa e urbana e alla reale fornitura dei servizi di welfare urbano. 
Per quanto riguarda il governo in carica, il Servizio Studi della Camera, in collaborazione con il Cresme ha predisposto una  «Documentazione di inizio legislatura» (https://temi.camera.it/leg19DIL/), sintesi ben articolata dello stato di attuazione e delle tematiche in corso, nella quale, in particolare, sono trattati i temi e definito lo stato dell’arte dell’ Agenda 2030, del PNRR, in materia di Ambiente e gestione del territorio  e  di Edilizia, urbanistica e opere pubbliche. Alla documentazione è allegato il Documento «Le politiche di rigenerazione urbana» (elaborato dal Servizio studi – Dipartimento Ambiente della Camera in collaborazione con il Cresme), con articolate argomentazioni e proposte, in particolare per quel che riguarda  l’uso di OICR per lo sviluppo di forme di partenariato pubblico-privato per l’attuazione dei PUMS  (proposta da IFEL) e l’ipotesi  (proposta dal Cresme) di “governare” i bonus edilizi, energetici e strutturali, considerandoli quote di investimento privato in interventi co-finanziati da Fondi pubblici e in particolare europei. 
Fra i primi atti della XIX Legislatura, vi è stata la presentazione, da parte del Sen. Mirabelli, della proposta «Misure per la rigenerazione urbana» (AS n.29), conforme al DdL 1131, per riavviare la discussione fermatasi con le dimissioni del governo Draghi. 
Il primo provvedimento del nuovo governo ha riguardato la revisione del super/ecobonus, mentre si sono susseguiti ipotesi di rinegoziazione del PNRR, con spostamento delle risorse verso il programma RE-Power EU e la ripresa d’interesse per la realizzazione del Ponte sullo Stretto, con il coinvolgimento delle Regioni Calabria e Sicilia. 

Quali sono le prospettive?
I governi Conte e Draghi hanno lavorato in un contesto di emergenza dovuto alla pandemia prima e allo scenario bellico poi, nel quale hanno operato (il secondo molto più del primo) per strutturare una governance adeguata per il PNRR, con l’obiettivo di rispettare missioni e target in scadenza nel 2022, per avviare e implementare una consistente struttura di supporto formata da CDP,  Mediocredito e Invitalia quale supporto all’attuazione del PNRR, con un’attenzione particolare agli Enti territoriali.  Una iniziativa sicuramente interessante e innovativa per un concreto aiuto all’attuazione dei progetti e all’utilizzo dei finanziamenti del PNRR, del Fondo complementare e dei fondi strutturali del settennio UE in corso. 
Sempre nel corso della XVIII Legislatura sono state portate a compimento diverse misure e riforme previste nel PNRR (tra cui i programmi integrati urbani e i PinQua), ed è stato operato un setting tematico, senza però l’individuazione di soluzioni operative concrete e replicabili a breve termine, in particolare, nel campo delle politiche urbane. È quanto avvenuto, ad esempio, con l’approccio alla rigenerazione urbana tramite programmi competitivi quali i PinQua), programmi già avviati in precedenza e quindi disponibili a successivi ampliamenti, sui quali si sono “innestati” i finanziamenti del PNRR destinabili a questa tematica. Occorre, inoltre, rilevare come il processo legislativo sulla rigenerazione urbana che ha conformato il DdL 1131 (e altri) sia stato stato basato sulla mediazione politica e quindi con alcuni compromessi e scelte che sicuramente andranno ripensate, anche profondamente e di conseguenza, riviste. 

I primi passi della XIX Legislatura mostrano un approccio alle tematiche coerente con quanto contenuto nei programmi della coalizione di destra con riferimento alle politiche urbane e territoriali:
- Riqualificazione quartieri, edifici, ecc. e contrasto ad atti contro il decoro urbano (in un’ottica di ordine pubblico); 
- Piano strategico nazionale economia circolare; 
- Infrastrutture strategiche, AV e ponte sullo Stretto; 
- Revisione bonus edilizi; 
- Piano straordinario di riqualificazione delle periferie, anche tramite l’ERP; 
- Trasporto pubblico e mobilità urbana sostenibile 
- Tutela e promozione del patrimonio artistico e culturale; 
- Promozione offerta turistica diversificata.

La Rigenerazione urbana non risulta mai citata esplicitamente come, invece, nel programma del PD. Lo stesso avviene per l’edilizia residenziale sociale per la quale il PD propone la realizzazione di 50.000 alloggi in 10 anni che, con una media di 5.000 alloggi per anno, comportano circa 7,5 miliardi di investimento annuo. 

Quale parte giocherà l’attuazione del PNRR rispetto a questa finalità?
La situazione del PNRR, come è noto, è abbastanza complessa e dovrebbe essere oggetto di un monitoraggio e un’analisi profonda e continua. Quel che sembra certo è: 
- una minore spesa, rispetto a quella prevista, di circa 9 mld di euro; 
- che molte riforme sono da completare e avviare (alcune delle quali delicate e sensibili); 
- che sono ancora molti gli strumenti attuativi da approvare per il completamento operativo del programma. 

Il nuovo governo ha sicuramente preso atto delle criticità di spesa del PNRR, della necessità di rivedere la fase attuativa, dell’esigenza di uno spostamento di risorse sul REPOWER EU (per fare fronte all’emergenza dei costi energetici), della necessaria revisione dei  programmi e dei progetti previsti, in funzione della loro effettiva realizzabilità. Infine, è presumibile che, visto il loro stato di attuazione, i Programmi di riqualificazione urbana previsti nel PNRR debbano essere implementati con ulteriori programmi e/o progetti.
 
Quali temi possono essere sostenuti?
Si pone ora la questione di quali temi possono essere oggetto di attenzione, di quale ipotesi di condivisione proporre anche ad altri soggetti interessati alle politiche urbane e territoriali, di quali azioni, rapidamente attuabili e coerenti con il PNRR/FC e Fondi UE, intraprendere per migliorare:
le infrastrutture per la mobilità; 
il recupero degli spazi abbandonati, sottoutilizzati e degradati, anche per garantire alti livelli di qualità urbana (es. OICR, PdRU); 
la vivibilità ambientale e sociale delle città, anche vissute come sistemi abitativi interconnessi (es. Città dei 15 minuti);  
la qualità e la quantità dell’offerta abitativa, con diversificazione dei soggetti destinatari e integrazione sociale (es. smart housing, ERP, ecc.); 
la qualità energetica e strutturale dell’abitato, considerando «ambiti» di intervento organici e cooperativi (es. 110% per ERP) 

Ciascuna azione comporta, come è evidente, necessità di analisi e approfondimenti per costruire ipotesi valide, realistiche ed effettivamente realizzabili. 

Cosa proporre?
Una ipotesi su cui lavorare potrebbe essere un’ampia revisione del DdL «Rigenerazione urbana» e/o misure coordinate di «fast-track» per l’attuazione del PNRR, con particolare riguardo a quelle che direttamente o indirettamente riguardano le città: 
Rafforzare la governance centrale (CIPU, PCM) e ampliare l’azione sussidiaria dello Stato a supporto degli enti locali attuatori, utilizzando le diverse modalità possibili e con un impegno strutturale, anche successivo al PNRR, di rafforzamento di una capacità istituzionale «diffusa» e permanente;
rendere rapidamente disponibili strumenti di coerenza tra la programmazione finanziaria e l’attuazione dei progetti urbani, con due finalità a breve:
sviluppare forme di partenariato pubblico-privato concretamente operative; 
coordinare e rendere contestuali strumenti di previsione di intervento urbano con quelli attuativi/operativi, anche su parti significative della città. 

Entrambe le finalità possono essere ricomprese in una revisione significativa degli strumenti di «manutenzione e innovazione urbana» per una più efficace integrazione tra finanziamenti (anche i bonus edilizi) interventi e soggetti.