di Dionisio Vianello

Premessa
Mi è stato richiesto da AUDIS un articolo sul Piano Casa. Su questo tema ho già scritto più volte nella fase di discussione, questo è il primo articolo dopo l’approvazione del DM 66/2026 che conclude l’iter di approvazione del Piano Casa, e dunque può ritenersi riassuntivo delle vicenda. Almeno fino a questo punto.
La vicenda è lunga e complessa anche per nuovi avvenimenti che si sono verificati nel frattempo, in primis le vicende milanesi. Milano non è solo una importante metropoli alla scala nazionale,  ma svolge altresì un ruolo rilevante a livello europeo e mondiale  in quanto rappresenta  quello che può essere considerato il “terziario avanzato” italiano.
Per cui alla fine il lavoro ha superato le normali dimensioni di un articolo assumendo la lunghezza e la rilevanza di un saggio. Di tutto questo mi scuso con il lettore se avrà la pazienza di leggerlo tutto.

Rigenerazione e Piano Casa
Devo premettere che il mio interesse per il Piano Casa è sempre stato condizionato da un presupposto di natura urbanistica, in sostanza mi chiedevo quale poteva essere il contributo di uno strumento particolare come il piano casa per la ripresa ed il rilancio dei progetti di rigenerazione urbana, da tempo e tutt’ora in grave crisi.  La rigenerazione è considerata ormai da tutti  come l’asset  fondamentale dell’urbanistica attuale e futura, per cui era importante verificare se il piano casa poteva essere uno strumento utile per riavviare un processo che nella situazione attuale stenta a decollare.
Un atteggiamento che si riferiva senza dubbio  alla mia esperienza in quella che è stata  denominata la prima stagione della rigenerazione urbana, anni 1995/2005, circa un ventennio fa.  In quell’epoca la mia posizione era cruciale in qualità di responsabile urbanistico del gruppo IRI-Fintecna, ente proprietario di  gran parte degli immobili di proprietà dello stato, più di 5.000 aree ed edifici, aree industriali dismesse, caserme, scuole, ospedali, in gran parte  complessi di grandi  dimensioni e di rilevante importanza nel contesto locale.
Naturalmente la società era la prima interessata a trovare una soluzione che facesse decollare il processo. Anche l’interesse delle amministrazioni era vivissimo. Fu così che con Franco Corsico, allora assessore all’urbanistica di Torino, dove peraltro il gruppo IRI era proprietario di immense proprietà ex industriali, costituimmo AUDIS, mettendo insieme amministrazioni e privati interessati ma lavorando anche con la controparte statale, il Ministero LLPP, rappresentata in particolare dal dirigente Fontana.  La prima cosa da fare consisteva nel rimuovere gli ostacoli, in primis quelli urbanistici, che rendevano difficile e complessa la trasformazione. Allora per eseguire un cambio d’uso, ad esempio da industriale a residenziale, occorreva una variante al PRG con tempi indefiniti, ma sempre lunghissimi. Con queste condizioni era estremamente difficile trovare operatori disposti ad impegnarsi. L’introduzione dei programmi complessi – PRU e PRUST – in variante automatica al PRG, consentì di superare l’ostacolo riducendo drasticamente  i tempi delle operazioni, in particolare le trasformazioni d’uso che prima richiedevano anni. Il decreto Fontana prevedeva altresì contributi finanziari dello Stato per agevolare gli interventi. Niente de chè, qualche centinaio di milioni, che servirono in genere per finanziare le bonifiche della aree industriali dismesse. Ma com’era la situazione del mercato, in particolare sul versante della domanda, indispensabile per attrarre l’interesse degli operatori privati? Tutto sommato abbastanza positiva per quanto riguardava il residenziale e il terziario, eravamo però in pieno boom dei centri commerciali, al privato era sufficiente ottenere una classificazione urbanistica che permettesse un’operazione di questo tipo per avviare l’intero processo di trasformazione. In sostanza la grande distribuzione fece da traino per tutto il resto.
In quel periodo AUDIS svolse un’attività importante di collegamento tra pubblico e privato. La presenza di giovani assessori soprattutto del centro nord fu galvanizzante in quella prima fase del lavoro. E così ebbe il via un processo che investì l’intero paese, quella che io chiamo la prima stagione della rigenerazione urbana, dove fu essenziale il confronto e lo scambio di esperienze tra le amministrazioni e gli operatori privati. Una storia breve, circa un decennio, chiusa bruscamente dalla crisi finanziaria mondiale del 2006 provocata dai mutui subprime, ma quanto mai significativa, e dalla quale si possono ancora ricavare utili indicazioni anche per operare in un contesto fortemente diverso come l’attuale.

Da allora il processo si è fermato, le iniziative sono poche, procedono a rilento e con grandi difficoltà. Tuttavia la direttrice della rigenerazione come unica prospettiva per rinnovare le nostre città è ormai segnata ed universalmente accettata. Ragion per cui il mondo dei tecnici e degli operatori –AUDIS per prima– da anni continua ad interrogarsi su come uscire dalla crisi, quali possono essere gli assets in grado di sbloccare la situazione. 
Gran parte dell’ambito professionale sostiene la tesi che sia necessario cambiare tutto, abbandonare senza rimpianto i paradigmi del passato per approdare finalmente ad una riforma urbanistica, una legge completamente nuova che sostituisca la legge originaria del 1942 e tutte le modifiche ed integrazioni che si sono aggiunte nel tempo, in primis la legge ponte del 1967. una tesi che mi convince poco, tanto che da tempo ho assunto una posizione radicalmente diversa, espressa per altro in numerosi articoli e illustrata più diffusamente nel mio recente volume “Il mestiere dell’urbanista”. Certo, fare una nuova legge urbanistica sarebbe utile e necessario, anche se obiettivamente è una strada molto complessa ed irta di difficoltà, ma –a differenza degli anni ‘90– non è questo l’ostacolo più grave da rimuovere. Occorre trovare una leva in grado di risollevare la domanda, non solo quella abitativa, ormai ridotta ai minimi termini. Tutto ciò mentre nel frattempo cresce a dismisura la quantità di aree ed immobili dismessi, e cresce anche la domanda abitativa da parte della popolazione meno abbiente, totalmente esclusa dal mercato.
Ecco perché ho sempre sostenuto la tesi che più che una nuova legge urbanistica era utile uno strumento di rilancio della domanda, che poteva essere anche il Piano Casa. E finalmente, tira e molla, ci siamo arrivati. Da qualche mese il Piano Casa è legge, adesso diamoci da fare, bisogna passare all’attuazione. Questo non vuol dire che siano stati eliminati tutti gli ostacoli, compresi quelli di natura urbanistica, che pure ci sono ma non sono più così determinanti come ai tempi della prima stagione. Così nel frattempo mi sono esercitato avanzando anche qualche proposta concreta, non finalizzata al rifacimento dell’intero corpus urbanistico ma solo di rimozione di qualche ostacolo pesante che tuttora permane. Alla tanto agognata riforma urbanistica potremmo arrivarci anche per piccoli passi, l’importante è intanto rimuovere i macigni che ostruiscono il cammino.

Di alcune misure urbanistiche in funzione del Piano Casa
Elenco sinteticamente alcune misure di natura urbanistica che possono essere utili –talvolta anche indispensabili– per una applicazione proficua e corretta del Piano Casa ma nel contempo per un avanzamento significativo della disciplina. Poche cose, fermiamoci alle questioni essenziali.

Primo. Introdurre il concetto di “destinazioni urbane”. Partiamo dalle cose semplici, che non richiedono nuove leggi nazionali ma possono essere realizzate direttamente dalle regioni. Ad esempio copiamo dalla Francia che da tempo permette di aggregare insieme sotto il nome di “destinazioni urbane” le principali modalità d’uso, residenza, uffici, negozi, servizi. La cosa importante è quella di unificare gli standard, che vanno resi uguali per tutte queste destinazioni. Ovviamente vanno escluse le grandi strutture commerciali che richiedono un fabbisogno di aree a standard fuori dal comune. Con il vantaggio in sede di progetto edilizio di poter cambiare la destinazione specifica prevista nei piani –piano regolare e piano attuativo- senza che ciò costituisca variante. Vi confermo con la mia esperienza che sarebbe un vantaggio non da poco, tale da ottenere un sensibile risparmio di tempo e quindi particolarmente apprezzato dai costruttori e dagli operatori del real estate.

Secondo. Il social housing come standard urbanistico
Veniamo adesso alle questioni più determinanti. La prima è senza dubbio quella di consentire alle amministrazioni che intendono affrontare il problema della casa la facoltà di reperire le aree o gli immobili necessari. Quale può essere lo strumento più semplice? Potrebbe essere quello di comprendere tale destinazione all’interno degli standard urbanistici dell’indimenticabile DM 1444/196, aggiungendo alla lista il social housing. Ovviamente si tratta di una decisione rilevante ed impegnativa, meglio quindi se viene coperta da legge nazionale, che però in tal caso dovrebbe limitarsi a ribadire il principio lasciando alle regioni il compito di specificare le modalità d’attuazione: quali comuni sono obbligati a farlo, entro che limiti, eccetera eccetera. Sotto questo profilo la decisione, in eventuale ma prevedibile assenza dello stato, può essere presa anche singolarmente dalle regioni adattandole alla situazioni locali che nel nostro paese sono molto diversificate.

Terzo. Il PEC, Progetto Edilizio Convenzionato
Le innovazioni proposte confermano il ruolo di guida delle amministrazioni locali, non solo a livello di pianificazione ma anche di attuazione. È quindi opportuno semplificare la filiera attuale –piano generale, piano attuativo, progetto edilizio– riducendo al minimo ma anche dove possibile eliminando il passaggio intermedio, quello tradizionalmente attribuito al piano attuativo, particolareggiato o no. Quello che più conta rimane il fatto che nel passaggio dal livello di pianificazione generale a quello del progetto edilizio ci sia un un accordo tra amministrazione e privato riguardante l’impegno del privato ad eseguire le opere pubbliche necessarie. A mio avviso ciò si può ottenere eliminando, o almeno riducendo, il ruolo del passaggio intermedio, con le ovvie eccezioni da stabilire a livello regionale. Nel contempo occorre però potenziare gli altri due livelli terminali, il piano regolatore che potrebbe anche dare qualche indicazione di natura progettuale –molti comuni lo fanno già- alla scala degli edifici e della viabilità, ed il progetto edilizio che può contenere misure integrative, e comunque deve essere convenzionato. Siamo così arrivati al PEC Progetto Edilizio Convenzionato - di cui da tanti anni si parla, talvolta si sperimenta nelle forme più strane senza però chiamarlo così, ma che non viene ancora considerato tra gli strumenti consolidati del fare urbanistica.

Quarto. Troviamo dei genitori ai siti orfanelli
Per dare concreta attuazione al Piano Casa sarà quanto mai utile sviluppare nuove forme di collaborazione tra pubblico e privato. Sperimentazioni e progetti concreti ce ne sono già, non molti per la verità, ma sicuramente questo è un campo da sviluppare. Un caso tipico è rappresentato da quelli che i francesi chiamano “les sites orphelins”, in italiano “i siti orfanelli”, le aree dismesse da tempo abbandonate perchè la proprietà è sparita dalla circolazione, quando chiami nessuno più risponde, anche perché quasi sempre sono andate a finire alle banche creditrici. Una casistica molto più diffusa di quanto si pensi, ma molto rilevante perché quasi sempre riguarda aree di grandi dimensioni e in posizione strategica nel contesto urbano, per di più spesso con problemi di bonifica irrisolti. Non si può più aspettare un interlocutore che non c’è più, è essenziale rimettere in circolazione questi immobili avviando operazioni di carattere pubblico-privato che passando attraverso una variante urbanistica che preveda anche destinazioni di carattere pubblico –servizi, infrastrutture, ma potrebbe benissimo essere il social housing- in un contesto centrato generalmente sull’edilizia privata. Operazione da realizzare attraverso una gara aperta a developers ed operatori del real estate che provvederanno all’acquisizione dell’area ed alla realizzazione degli interventi. E’ evidente che nell’importo da mettere in gara è compreso anche l’indennizzo a valore di esproprio da corrispondere agli attuali proprietari, se ci sono. Valore che quasi sempre si riduce a zero perchè in genere si tratta di aree inquinate con oneri di bonifica superiori al valore stimato dell’area, per cui alla fine il proprietario occulto non si fa più vedere e l’intera operazione –compresi i finanziamenti ai privati- viene negoziata con la banca creditrice. 

Quinto. Il partenariato pubblico-privato
Nella nuova urbanistica c’è ampio spazio per il partenariato pubblico-privato. La questione è tutt’altro che semplice per tanti motivi. Nella situazione italiana manca, o perlomeno è poco presente e scarsamente incisivo, quello che dovrebbe essere uno dei protagonisti principali, il mondo del real estate. Figure professionali come il developer anglosassone, una struttura in grado di seguire tutto il processo di trasformazione nelle sue varie fasi che vanno dall’organizzazione del progetto agli accordi finanziari, all’acquisto dell’area, alla progettazione urbanistica ed edilizia, alla costruzione ed alla collocazione degli edifici sul mercato, fino alla gestione dei complessi edilizi, sono scarsissime, direi quasi inesistenti nel panorama nazionale. Lo predica da anni l’amico Guglielmo Pelliccioli dalle pagine del “Quotidiano Immobiliare” ma nonostante i suoi sforzi la platea è ancora evanescente, in fondo rappresentata dai soli costruttori (l’ANCE) che costituiscono però solo una parte di questo mondo. L’immobiliare è troppo frammentato e diviso, del credito e finanza –che pure sono fattori determinanti- neppure parliamo. 
Va fatto quindi ogni sforzo per una razionalizzazione dell’intero sistema. Un contributo importante in questa direzione può venire dall’applicazione di nuove metodologie di valutazione dei rapporti complessi –finanziari ed operativi- tra operatori pubblici e privati. Faccio riferimento alle metodologie tipo ESG, Environ Social Governance, all’estero largamente usate nelle transazioni tra pubblico e privato. Nel nostro Paese non è facile trovare applicazioni del genere anche perché le procedure dei passaggi attraverso le strutture pubbliche sono ancorate al concetto del tutto o niente, mai al possibile, meno ancora al fattibile. Come invece è nel mondo anglosassone chiaramente orientato non sull’obbligo ma sulla trattativa.
Al proposito vorrei segnalare un lavoro realizzato da AUDIS per il Comune di Roma, seguito a suo tempo direttamente dalla direttrice Marina Dragotto -purtroppo immaturamente scomparsa– riguardante la valutazione di progetti pubblico privato destinati anche al social housing.

Finalmente il Piano Casa
Nel quadro descritto il Piano Casa, strumento finalizzato prioritariamente al social housing, può anche divenire un elemento propulsivo delle politiche urbanistiche delle amministrazioni pubbliche, dal livello statale (riforma urbanistica e rigenerazione urbana) a quello comunale (progetti di trasformazione e riuso delle aree dismesse). Ovviamente i settori sono tanti e riguardano particolarmente le modalità di attuazione del social housing, dal tutto pubblico al tutto privato, con tutto quanto che ci sta in mezzo. Ma su questi argomenti ci sarà il tempo di discutere ed approfondire. Sulla legge l’unico punto che voglio segnalare in questa sede –uno solo, ma fondamentale– riguarda l’attuazione del piano casa, in particolare gli artt. 2 e 3 del DM, che riguardano l’incarico ad Invitalia (art. 2) e la nomina del Commissario straordinario (art.3). Un tema cruciale –in leggi come questa un responsabile nazionale con adeguata struttura di supporto c’è sempre- dove il Parlamento ricade nella inveterata convinzione che le amministrazioni locali –regioni e comuni– siano delle incapaci, del tutto inadeguate a portare avanti programmi complessi, peggio ancora dei potenziali malfattori. Non è certo una novità, purtroppo rappresenta un dato costante nella fase di formazione delle leggi dello stato italiano. Così ecco la soluzione, il Commissario che sa tutto, fa tutto, senza lasciare nessun spazio e potere agli enti locali.
Contro questa tendenza –che peraltro rappresenta una costante nella legislazione nazionale- mi sono sempre battuto, non certo da solo ma in buona compagnia, senza peraltro ottenere alcun risultato. La lunga consuetudine di lavorare giorno per giorno a contatto con gli amministratori locali mi ha convinto che questa è la vera spina dorsale del Paese, al di là di casi negativi che purtroppo ci sono. Un atteggiamento pienamente confermato nella lunga pratica della prima stagione della rigenerazione, nel decennio 1995/2005, dove si riscontrava un livello d’eccellenza –dal quale è nata AUDIS- che però fungeva anche da traino e stimolo alla grande maggioranza delle amministrazioni locali. L’effetto di emulazione contagiava ben presto ampie schiere di amministratori, le cosidette “buone pratiche” realizzate dai migliori diventavano modelli da seguire. 
Questa è l’unica richiesta importante, ma decisiva, che riteniamo doveroso avanzare. Sottolineando il fatto che, oltre a modificare gli articoli del DL, qualche risultato è possibile soprattutto nella fase di organizzazione del lavoro. Volendo, anche ricopiando il modello più volte richiamato del decreto Fontana e della prima stagione della rigenerazione.
Osservazioni e proposte puntuali –che si sottoscrivono integralmente- sono inoltre contenute nel documento del CNI presentato alla camera in data 19 maggio in sede di discussione sulla proposta di decreto.

Qualcosa anche per Milano
Le questioni milanesi sono all’attenzione di tutti per le vicende giudiziarie che sono tuttora in corso, ma non solo per quello. Milano rappresenta da sempre la capitale nazionale del terziario avanzato, e come tale dialoga con altre capitali europee e mondiali, Berlino, Parigi, Londra, New York. Per questo i problemi milanesi acquistano una valenza nazionale. 
Il caso è ben noto e non è questa la sede per entrare nei dettagli. La questione riguarda essenzialmente la realizzazione delle cattedrali del terziario avanzato, torri, grattacieli, altri complessi di grande dimensione. La questione è aggravata dal fatto che non si tratta solo di progetti ma anche di edifici già realizzati ed in parte già venduti a privati. Gran parte dei progetti sono stati realizzati classificandoli come ristrutturazione di edifici esistenti, passando quindi attraverso il semplice progetto edilizio senza farlo precedere da un piano attuativo in variante ma solo in attuazione del piano vigente.
La sentenza del Tribunale di Milano in data 16/6/2026 rappresenta una prima decisione di grande rilievo. Con riferimento ad un complesso già realizzato, ma significativo di altre situazioni analoghe, la sentenza individua alcuni capitoli fondamentali che riassumono l’intera vicenda.
1 - La qualifica dell’intervento come ristrutturazione
2 – SCIA con atto d’obbligo
3 – Necessità del piano attuativo
4 – Recupero della volumetria
5 – Standard urbanistici
6 – Monetizzazioni
7 - Soleggiamento
Senza entrare nel merito delle scelte attuate a suo tempo dai funzionari del comune di Milano, il Tribunale riconosce che all’epoca dei fatti (2017/2019) si era “in una situazione di grande incertezza interpretativa” dove “nessuno poteva prevedere l’evoluzione successiva”. Per cui, non essendo dimostrata l’esistenza di un accordo illecito tra costruttori e funzionari, assolve tutti gli imputati per non avere commesso il fatto. Sarà comunque da vedere se la sentenza può applicarsi a tutti i casi attualmente sotto processo, per cui il caso potrebbe sgonfiarsi almeno sotto il profilo penale.
Restano però aperte alcune questioni fondamentali alle quali occorre porre rimedio per evitare altri casi consimili. In primis la qualifica dell’intervento come “ristrutturazione edilizia” per la quale attualmente basta una SCIA, distinguendola con maggior chiarezza e precisione dall’intervento di nuova costruzione –un tempo si parlava anche di “sostituzione edilizia”- per il quale è richiesto il permesso a costruire. Una distinzione che a prima vista sembrerebbe naturale –quando dell’edificio preesistente non si conserva niente sembrerebbe più idonea la qualifica di nuova costruzione- però evidentemente non lo. Per cui è necessario modificare la legge 298/2001 sul codice dell’edilizia in modo da evitare confusioni tra le due interpretazioni.
Una definizione più chiara e comprensibile permetterebbe anche di dare risposta al quesito se occorra o meno un piano attuativo come previsto dall’art. 41 quinquies della 1150/1942 oppure possa essere sufficiente un PEC, progetto edilizio convenzionato, come si è proposto in precedenza. 
A conclusione di questo studio vorrei però indicare anche un nuovo possibile percorso. In precedenza ho avanzato la proposta che per sostenere il Piano Casa possa essere utile classificare il social housing come standard urbanistico, regolato ovviamente da leggi nazionali e regionali. Nel caso di Milano qualora le controversie non possano essere risolte applicando i criteri indicati nella recente sentenza del Tribunale, l’introduzione del social housing come standard potrebbe diventare un parametro di compensazione per arrivare a soluzioni accettabili dal pubblico ma anche sostenibili dal privato.

::::
Foto di copertina di CHUTTERSNAP su Unsplash